新闻来源: 发布时间:2011/12/18 20:58:12 浏览次数:
海洋资源法不是指某项海洋法律,而是指由许多有关海洋资源的法律、法规、法律规范有机组成的系统,即指海洋资源法体系。这是广义的海洋资源法概念,本文就是从这个角度对海洋资源法予以研究。关于海洋资源法体系的组成或结构,可以从不同角度进行分类。本文尝试从海洋资源法的法律法规体系层面对其进行阐述,并进一步探讨海洋资源法的重要作用及地位。
    
    一、 海洋资源法律法规体系
    
    海洋资源法律法规体系,是指由相互联系、相互补充、相互制约,旨在调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。这是从制定法的角度对海洋资源法体系下定义。某个海洋资源法律或法规,可以包含很多不同的海洋资源法律规范;一个海洋资源法律规范也可以被规定在不同的法律或法规中。
    
    (一) 我国现行海洋资源法律法规体系
    
    从现行立法体制或法律法规的效力级别看,我国海洋资源法律法规体系主要由以下七个层次构成:
    
    1、宪法。宪法主要规定国家在合理开发、利用、保护、改善环境和自然资源方面(包括海洋资源)的基本职责(即基本权利和义务)、基本政策以及单位和公民在这方面的权利和义务等基本问题。宪法是国家的根本大法,宪法中有关海洋资源保护的规定具有指导性、原则性和政策性,它构成我国海洋资源法体系的宪法基础。
    
    2、海洋资源法律。海洋资源法律是指由全国人民代表大会及其常务委员制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的法律。我国目前上没有以直接保护海洋资源为名义的法律,但是很多资源方面的法律都涉及到海洋资源,如《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国土地管理法》。
    
    3、海洋资源行政法规。海洋资源行政法规是指由国务院制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的行政法规,如《中华人民共和国渔业法实施细则》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》等。
    
    4、地方海洋资源法规。地方海洋资源法规,是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源的地方法规,如《江苏省海岸带管理条例》、《青岛近岸海域环境保护规定》、《广东省渔港管理条例》等。
    
    5、海洋资源行政规章。海洋资源行政规章,是指国务院所属各部、委和其他依法有行政规章制定权的国家行政部门制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的行政规章,如《渔业作业避让暂行条例》、《长江渔业资源管理规定》、《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》等。
    
    6、地方海洋资源行政规章。地方海洋资源行政规章,是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方行政规章制定权的地方人民政府制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的地方行政规章,如《天津市海域环境保护管理办法》、《河北省近岸海域环境保护暂行办法》等。
    
    7、其他海洋资源规范性文件。其他海洋资源规范性文件,是指出上述6类外,由县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府依照宪法、法律的规定制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的规范性文件。
    
    (二) 我国海洋资源法律法规体系的不足及其完善
    
    虽然从立法体制来看我国海洋资源法律法规体系从宪法到其他规范性文件共分七个层次体系相对完备,但是整个体系仍然存在很多问题亟待解决:
    
    1、海洋资源法制建设相对滞后,缺乏具有较强综合性的海洋资源法律。第二次世界大战至今,是各种海洋法规大发展,并形成国际海洋环境法和国内海洋环境法体系的时期,联合国三次海洋法会议(1958年、1960年和1973年)、斯德哥尔摩联合国人类会议(1972年)、里约热内卢联合国环境与发展会议(1992年)等国际会议的召开对此做出了极大的推动作用。自从十一届三中全会以来,我国的海洋环境资源法也得到了大发展。但是,海洋环境保护法和海洋资源保护法的发展是不平衡的——不论是国际法还是国内法,海洋环境保护法都是占主导地位的,海洋资源法发展相对滞后,其直接原因是为了解决因海洋污染(特别是海洋石油污染)而导致的严重的海洋环境危机。就我国来看,1982年制定的《中华人民共和国海洋环境保护法》(1999年修订)是对我国海洋环境保护进行比较全面的法律调整的综合性海洋环境保护法律,但我国尚没有制定一部直接以海洋资源为保护对象的法律,更没有综合性的海洋资源保护法律。而综合性海洋资源保护法,是从全局出发,对合理开发、利用、保护和改善海洋资源的重大问题做出规定的法律,在整个海洋资源法体系中处于必不可少的中心地位。
    
    作为海洋资源法的研究单位和学者,我们应当积极推动我国海洋资源法制建设的进程,在各自研究领域深入研究并针对实际问题提出立法建议和法律草案,依据立法程序报送相关职能部门争取尽快颁布各单行海洋资源保护法律法规。在各单行海洋资源法律法规进一步发展的同时,我们应当呼吁和建议全国人大常委会对海洋资源保护进行充分调研、协调海洋资源保护职能部门、整合各单行海洋资源法律法规,尽快制定《海洋资源保护法》,从而完善我国海洋资源法体系。
   
    2、 各单行资源法律将海洋资源“画地为牢”,对海洋资源的保护缺乏系统性、协调性和针对性。海洋资源内容丰富,范围涵盖海底矿产资源、海岸带资源、海洋能源、海水及海水化学资源、海洋生物资源等,但各类海洋资源之间因其海洋属性而具有紧密的关联性。由于我国目前还没有综合性海洋资源保护法律,海洋资源的保护问题只能由各单行资源法律来完成。我国现行有关海洋资源保护的单行资源法律主要包括:《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国矿产资源法》。以上四部法律都不是直接以海洋资源为保护对象,《渔业法》把淡水渔业和海洋渔业统一规定;《野生动物保护法》规定,珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护适用渔业法的规定;《土地管理法》只有少数条文简单涉及养殖水面和渔业生产,并且大部分都是原则性规定;《矿产资源法》第2条、第16条谈到了海洋矿产资源,也都是原则性规定。显然,单行资源法律难以把海洋资源作为一个整体进行统筹规划和考虑,各资源法律之间也缺乏沟通协调,有关海洋资源保护的规定不够明确而且严重不足,没有得到应有的特别关注。
    
    在《海洋资源保护法》出台之前,我们只能在现有的法律框架内积极协调各单行资源法律的关系,充分发挥每一单行资源法律的最大效用以弥补其不足,并建议立法机关制定海洋资源法的协调机制。对于有关海洋资源保护的法律冲突,根据《立法法》寻求有权机关作出法律解释;对于海洋资源保护不够明确的规定,可以根据立法精神作出扩大解释;对于没有涉及到的有关海洋资源保护问题,根据与其最为接近的相关海洋资源法予以解决。
    
    1、 海洋资源法“法出多门”,海洋资源行政管理体制存在交叉和空白,有待进一步改进。由于海洋资源的多样性和不同海洋资源本身的特殊属性,不同类型的海洋资源的法律保护往往由相应的政府部门负责,海洋资源法律法规也就相应地由该部门负责起草或制定。按照这种模式制定并颁行的各类海洋资源法律法规往往具有一定的针对性,但其缺点在于不能够从宏观上和整体上考虑到与之相关联的其他海洋资源的保护问题,各单行海洋资源法之间缺乏协调,毕竟同一海洋空间中存在着丰富的海洋资源而且彼此共同构成了海洋生态环境,比如不能为了开发利用海底矿产资源而牺牲海洋生物资源。同时,我国海洋资源的行政管理体制也有待进一步改进。根据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国渔业法》和《中华人民共和国野生动物保护法》的规定,环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门、军队环境保护部门、土地行政主管部门、沿海县级以上地方人民政府等机构都有一定的职权管理相应的海洋资源。由于相关职能部门过多、法条规定过于笼统以及以上法律对各部门之间的分工相对于种类复杂的海洋资源尚不够明确,这在一定程度上造成部分海洋资源大家都来管而另一些海洋资源往往无人问津的问题。
    
    对此,我们可以建议全国人大常委会及各有权机关进行海洋资源法律法规的专项审查:重新规划海洋资源立法体制,规范授权立法,杜绝部门立法的弊端;制定急需的海洋资源法律法规,废除不合时宜的法规;颁布司法解释或者相关规定,解决法律交叉与空白。同时,建议国务院重新审视海洋资源行政管理体制,对涉及海洋资源各职能部门明确分工并建立规范和固定的协调机制,而且鉴于各类海洋资源的关联性应当明确海洋资源保护的牵头主管或协调部门。
    
    2、 海洋资源法律法规体系内部发展不平衡,对某些海洋资源保护力度不够,存在法律空白。我国海洋资源丰富,但是人们开发利用各种海洋资源的程度不同。海洋渔业作为传统产业得到了充分的发展;海洋矿产资源的开发仅仅限于石油资源,还没有对大洋锰结核、海底磷矿等矿产资源进行开发;在海水和海水化学资源发面,海水淡化技术还不够成熟成本较高,海水化学元素提取已经有了技术基础,海盐业已经形成规模;我国海洋能源发展在总体上还处在初级阶段,技术上和国际先进水平还有一定差距;我国港口资源丰富,并有大批优良深水港,基本上得到了较好开发利用,但是突出问题是分布不均匀。与各类海洋资源开发利用不平衡的情况相类似,我国各类海洋资源法相应地存在发展不均衡的情况。传统海洋资源和已经得到充分开发的海洋资源的立法比较充分健全,在海洋资源法律法规体系中有关海洋渔业资源的规定占到了一半以上,海洋石油资源的法律保护也相对完善;而对于一些处于起步阶段的海洋资源开发活动以及尚未开发的海洋资源的法律保护则非常薄弱甚至存在法律空白,比如我国尚未有调整海洋能源开发活动的法律法规。随着科技的进步,我们能够预见不久的将来人类对于海洋资源的开发利用将进入纵深阶段,特别是对现在尚未充分开发的海底矿产资源和海洋能源等海洋资源的研究正在不断深入。
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